I denne artikkelen vurderer jeg effektiviteten av ulike virkemidler for å sikre sunn konkurranse mellom offentlige og private foretak. Konkurranselovens forbudsregler kontrolleres ex post - i form av sanksjoner mot atferd som allerede har funnet sted. I tillegg er det etter min mening behov for enkelte ex ante kjøreregler når det offentlige opptrer i konkurranse med private. Det er imidlertid viktig at disse kjørereglene ikke blir for restriktive, siden forbrukerne ellers vil gå glipp av priskonkurransen fra offentlige virksomhet.

INNLEDNING

I Økonomisk Forum 1/2006 presenterer forfatterne av rapporten På like vilkår? sine synspunkter på konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet. Rapporten, som ble til på initiativ fra Konkurransetilsynet, er et meget gjennomarbeidet dokument med klare anbefalinger til kjøreregler for offentlige foretak som konkurrerer med private.

Ved å delta i konkurransen med private vil det offentlige foretaket kunne utnytte sine ressurser bedre, noe som kan komme virksomhetens kunder til gode. Både offentlige og private foretak har et ansvar for at virksomheten drives på en slik måte at foretaket ikke bryter forbudet i konkurranseloven mot misbruk av markedsdominans. Men bør det stilles ekstra krav til offentlige foretak som ikke stilles til private? Forfatterne av På like vilkår? mener det. Jeg synes mange av forslagene deres til kjøreregler for offentlige foretak er gode, og disse bør følges opp. Et generelt krav om inndekning av fullfordelte kostnader vil imidlertid etter min mening innebære for sterke restriksjoner på offentlige foretaks muligheter til å konkurrere på pris.

Vi har sett en utvikling der offentlige foretak i stadig større grad konkurrerer mot private. Dels er det private aktører som etablerer seg i nye markeder, dels offentlige aktører som etablerer seg i markeder som tidligere var operert av bare private. I begge tilfeller har vi typisk at den offentlige aktøren har monopol på deler av virksomheten og er konkurranseutsatt på andre deler.

Konkurransetilsynet får mange klager fra private aktører på konkurransevridninger som følge av at offentlige aktører har monopol på noen tjenester og konkurrerer på andre. Generelt går klagene ut på at offentlige foretak tar priser som er så lave at private ikke klarer å konkurrere, noe som tas som en indikasjon på at det foregår en underprising i forhold til kostnadene og dermed en overtredelse av forbudet mot misbruk av markedsdominans i konkurranseloven § 11.

Konkurranseloven gjelder for foretak, og med foretak menes enhver enhet som utøver privat eller offentlig ervervsvirksomhet. Det må trekkes en grense mellom offentlig ervervsvirksomhet og offentlig myndighetsutøvelse, og det er ikke alltid lett. Hvis det er snakk om offentlig myndighetsutøvelse, kan tilsynet i medhold av lovens § 9 bokstav e) påpeke de konkurransebegrensende virkningene og fremme forslag med sikte på å styrke konkurransen. Dersom det er snakk om offentlig ervervsvirksomhet, vil tilsynet kontrollere om lovens forbud mot misbruk av markedsdominans er overtrådt og i så fall nedlegge forbud mot den ulovlige atferden eller vedta andre passende reaksjoner.

Begge disse formene for kontroll vil skje ex post; etter at den påståtte underprisingen har funnet sted. Analysene vil være ressursmessig og analytisk krevende, hvilket reiser spørsmålet om det er fornuftig av det offentlige å iverksette tiltak ex ante, ved å stille krav til egen ervervsvirksomhet.

Konkurransetilsynets utgangspunkt er at det er positivt at offentlige foretak konkurrerer med private, men det er behov for kontroll med at denne konkurransen er sunn. Det er særlig tre kontrollformer som er aktuelle:

• Ex post kontroll med om det offentlige foretakets prissetting er i strid med konkurranseloven
• Ex ante krav til organiseringen av offentlig foretak som driver i konkurranse med private
• Ex ante krav til prissettingen i offentlige foretak

Disse kontrollformene er tema for den videre drøftelsen.

KONKURRANSESKADELIG UNDERPRISING

Konkurranseskadelig underprising (også kalt "rovprising" eller "predasjonsprising ") er en form for misbruk av markedsdominans der det dominerende foretaket selger sine produkter med tap for å presse konkurrenter ut av markedet, med den virkning at foretaket senere oppnår fordeler som følge av en enda sterkere markedsposisjon. Slik konkurranseskadelig underprising vil være i strid med konkurranseloven (1) § 11, som forbyr ett eller flere foretak å utilbørlig utnytte sin dominerende stilling. Forbudet i konkurranseloven § 11 er utformet etter mønster av EF-traktatens artikkel 82, og praksis fra EF-domstolen vil være retningsgivende ved tolking av konkurranseloven. Det som utgjør ulovlig underprising etter EF-traktatens artikkel 82, vil også være forbudt etter konkurranseloven § 11.

I AKZO-saken (2) tok EF-domstolen for første gang stilling til hvorvidt det forelå konkurranseskadelig underprising i strid med forbudet mot misbruk av dominans i EF artikkel 82. I dommen sies det at det foreligger misbruk i strid med artikkel 82 dersom et dominerende foretak opererer med priser under gjennomsnittlige variable kostnader. Videre uttalte domstolen at priser under gjennomsnittlige totalkostnader, men over gjennomsnittlige variable kostnader, utgjør misbruk dersom prisene er fastsatt av det dominerende foretaket som ledd i en plan om å eliminere en konkurrent.

I Deutsche Post-saken (3) la Europakommisjonen for første gang merkostnader til grunn ved vurderingen av ulovlig underprising. Klageren United Parcel Service, som var en konkurrent innenfor pakkeleveringstjenester, hevdet at Deutsche Post benyttet overskuddet fra enerettsområdet - ordinære brevforsendelser - til å kryssubsidiere konkurranseutsatte pakketjenester. Kommisjonen vurderte om prisene dekket merkostnadene ved å tilby den konkurranseutsatte tjenesten. Merkostnadene omfatter både faste og variable kostnader, men kun kostnader som er knyttet til den tjenesten som vurderes. Kostnader knyttet til opprettholdelse av lovpålagt reservekapasitet uavhengig av omfanget av de leverte tjenester, ble regnet som faste felleskostnader, og ble dermed holdt utenfor beregningen av merkostnadene.

Prinsippene nedfelt i praksis under artikkel 82 vil være utgangspunktet også når Konkurransetilsynet skal vurdere om det foreligger konkurranseskadelig underprising etter forbudet i konkurranseloven § 11. Kommisjonen har nå nylig - i forbindelse med en gjennomgang av prinsippene som ligger til grunn for artikkel 82 - uttalt eksplisitt at for foretak som opererer i et enerettsområde (monopolvirksomhet), er det tilstrekkelig for å konstatere misbruk at den priser sine tjenester under sine merkostnader i den konkurranseutsatte delen av virksomheten. (4) Dette innebærer følgelig at selv om et slikt foretak ikke er dominerende innenfor den konkurranseutsatte delen av virksomheten, og dermed neppe har mulighet til å gjenvinne tapet innen for denne delen av virksomheten, så vil slik prising likevel utgjøre misbruk av dominans. En begrunnelse for dette er at tapet ventelig må dekkes inn gjennom økte priser innenfor monopoldelen av virksomheten, hvilket gir en feil tilpasning fra et samfunnsøkonomisk perspektiv selv om en ikke presser noen konkurrenter ut av markedet.

I 2005 behandlet tilsynet en klage fra Perpetuum Holding AS på at Reno-Vest IKS bedrev konkurranseskadelig underprising i markedet for innsamling av næringsavfall. (5) Perpetuum er et privat selskap som tilbyr avfallstjenester i Nord-Norge. Selskapet mener at konkurransesituasjonen for private tilbydere av avfallstjenester er vanskelig, fordi offentlige renovasjonsselskaper både har virksomhet innenfor et skjermet marked (husholdningsavfall) og innenfor et konkurranseutsatt marked (næringsavfall). Dette kan åpne for kryssubsidiering mellom den skjermede og den konkurranseutsatte virksomheten og konkurranseskadelig underprising i det konkurranseutsatte markedet.

Mange av de offentlige avfallsselskapene betjener både husholdningskunder og næringskunder innen eget geografisk område. I tillegg konkurrerer flere av dem i det åpne markedet utenfor sitt eget område. I henhold til forurensningsloven (6) er det lovpålagt kommunal renovasjon for husholdninger, mens håndtering av næringsavfall er åpent for konkurranse.

Reno-Vest har lovbestemt monopol innen håndtering av husholdningsavfall i sine eierkommuner. Husholdningene betaler et renovasjonsgebyr som skal være fastsatt ut fra selvkostprinsippet. Perpetuum mener at prisene tilbudt av Reno-Vest, ikke dekker kostnadene ved mottak til deponi og deponering når transportkostnader og sluttbehandlingsavgift til staten trekkes fra. Bakgrunnen for at Perpetuum mener konkurrentene i dette tilfellet driver med kryssubsidiering, er blant annet at de har en vesentlig lengre transport til deponi og behandling enn Perpetuum, og likevel tilbyr langt lavere priser per tonn restavfall.

Etter gjeldende regelverk er kommunen pålagt å fastsette avfallsgebyrer til dekning av enhver kostnad knyttet til arbeidet med å håndtere avfall som kommunen etter forurensningsloven er pålagt å ta hånd om, jf. forurensningsloven § 34. Dette innbefatter alle kostnader ved innsamling og behandling av husholdningsavfall, inkludert kapitalkostnader. Husholdningsgebyret skal beregnes etter selvkostprinsippet, så gebyret må ikke overstige kommunens kostnader for håndtering av husholdningsavfall. SFT har utarbeidet en veileder om beregning av kommunale avfallsgebyrer (TA-201/2004). Kryssubsidiering mellom monopoldelen og den konkurranseutsatte delen av virksomheten er altså forbudt i henhold til forurensningsloven. Eventuelle brudd på dette regelverket håndheves av forurensningsmyndighetene.

I sin avgjørelse gikk Konkurransetilsynet nøye gjennom Reno-Vests regnskapstall og kalkyler i forbindelse med et anbud på deponering av restavfall fra Tromsø kommune. Denne type vurderinger medfører flere vanskelige problemstillinger. Hvis Reno-Vest ikke hadde fått oppdraget, hva ville i så fall skje med den ledige kapasiteten? Kanskje det mest lønnsomme for foretaket ville være at kapasiteten ble bygget ned? Hvis svaret er ja, er kostnader ved anlegget relevant for oppdraget, og dermed skal det inngå i merkostnaden ved oppdraget. Grunnen er at foretaket hadde spart disse kostnadene dersom den ikke fikk oppdraget.

Videre er merkostnader et vidt begrep som strengt tatt skal inkludere verdien av en alternativ anvendelse av en ressurs. Det kan tenkes at ressurser som bindes opp i en konkurranseutsatt virksomhet, alternativt kan anvendes på andre områder som også ville gitt en avkastning. I så fall skal den alternative verdi det innebærer, tas med i merkostnaden.

Merinntekt er også et begrep som kan være vanskelig å tallfeste. Hvis det er slik at et oppdrag fører til at en også må gi lav pris til andre kunder, skal tapet på disse andre kundene forbundet med lavere pris, også tas hensyn til ved beregning av merinntekt. Merinntekt per enhet blir dermed lavere enn pris per enhet på det aktuelle oppdraget. Oppdraget kan også tenkes å generere ekstra inntekter på grunn av nettverkseffekter. I så fall blir merinntekten større enn gjennomsnittsinntekten.

I den aktuelle saken fant tilsynet, etter en grundig vurdering av kostnader og inntekter, at merkostnadene ved det aktuelle oppdraget var høyere enn det Reno-Vest hadde antatt. Den faktiske merkostnad var likevel lavere enn den faktiske merinntekten. Tilsynet fant derfor at det ikke forelå underprising i strid med konkurranseloven § 11.

EX ANTE-REGULERINGER

Konkurranseloven gir altså mulighet for iverksette tiltak mot ulovlig misbruk av dominans. Håndheving av forbudet i konkurranseloven § 11 innebærer en ex post-kontroll med om det har foregått underprising. En slik kontroll er veldig ressurskrevende. Det er særlig gjennomgangen av kostnadene i foretaket som er utfordringen. Konkurransetilsynet må identifisere merkostnader basert på regnskaper som ofte ikke er egnet til dette. Og tilsynet kan ikke utelukkende legge foretakets egne beregninger til grunn, både fordi foretaket ikke nødvendigvis har noen klar oppfatning av hva som utgjør merkostnadene, og fordi det vil ha incentiver til å undervurdere omfanget av merkostnadene.

Realistisk sett er det bare et fåtall saker som kan håndteres gjennom slik ex post-regulering. Det er erfaringsmessig en god del slike saker som kommer inn til tilsynet hvert år, og det er sikkert mange saker som tilsynet aldri blir gjort oppmerksom på. Det kan da være grunn til å stille spørsmål ved om man i stedet skal satse på å oppstille ex ante-krav for offentlige virksomheter som konkurrerer med private. Slike krav kan ikke begrunnes ut fra konkurranselovens forbudsbestemmelser. Men det er naturligvis fritt fram for det offentlige, i kraft av eier eller regulator, å innføre slike regler for sine foretak.

Det kan argumenteres for tre ex ante-krav til offentlig ervervsvirksomhet:

• Forbud mot at offentlig virksomhet konkurrerer med private
• Særskilte krav til organiseringen av offentlig virksomhet
• Særskilte krav til prisingen i offentlig virksomhet

Det første kravet om at det offentlige ikke skal konkurrere med private, er et svært ytterliggående krav. I På like vilkår? går utvalget inn for at offentlige foretak bør få drive virksomhet i konkurransemarkeder når det er godtgjort at det finnes synergieffekter mellom denne virksomheten og kjernevirksomheten, og disse fordelene kommer kjernevirksomheten til gode.

Prinsipielt bør det være opp til eiere og foretakets ledelse om et offentlig selskap ønsker å satse i et konkurransemarked. Fordelene med sunn konkurranse er at det er konsumentene selv som avgjør hvorvidt et foretak har livets rett i et marked. Men jeg vil fremheve at jeg her snakker om "sunn konkurranse". Uten ex ante-regler for offentlig aktørers konkurranseaktiviteter vil det være fare for at det skal oppstå usunne konkurranseformer. Det bør derfor settes spesielle krav til offentlige foretak.

Det må være i alles interesse at vi legger til rette for sunn konkurranse gjennom et sett av spilleregler som de fleste kan enes om. I det følgende vil jeg drøfte særskilte krav til organising og prising av offentlig virksomhet.

Presumpsjon for selskapsmessig utskilling
I På like vilkår? heter det at konkurranseutsatt virksomhet som hovedregel bør organiseres i egne juridiske enheter som er ledelsesmessig, personalmessig og fysisk atskilt fra kjernevirksomheten. Det heter videre at det bør gjøres unntak fra denne regelen når det kan godtgjøres at det finnes samdriftsfordeler som fordrer felles organisering. Det bør være foretaket selv som må dokumentere eventuelle slike samdriftsfordeler.

Utgangspunktet må være at det offentlige skiller klart mellom sin rolle som ervervsdrivende og sin rolle som myndighetsutøver. Tilsynet har flere ganger påpekt at det offentliges aktiviteter som ervervsdrivende i konkurranse med private ervervsdrivende bør skje ved at det opprettes egne selskaper. Disse offentlige selskapene må være utsatt for samme driftsrisiko som private, slik at det ikke kan være tvil om at de bare overlever som følge av at de faktisk har konkurranselivets rett.

Problemet vi stadig støter på, er at selskapsmessig utskillelse kan medføre at samproduksjonsfordeler går tapt. Ledig kapasitet hos menneskelige ressurser eller i produksjonskapitalen vil ikke kunne brukes til produktiv innsats i konkurransemarkeder. Dermed risikerer vi at det legges en tvangstrøye på offentlig virksomhet som medfører tap i produksjonseffektivitet og et dårligere tilbud til forbrukerne.

Spørsmålet er imidlertid om ikke argumentet om samproduksjonsfordeler er lett å ty til som en erstatning for den langt mer besværlige oppgaven det er å redusere eksisterende overkapasitet. Det bør derfor etter min mening være en presumpsjon for at offentlig konkurransevirksomhet skal skje i egne utskilte selskaper. Bare dersom den offentlige virksomheten kan påvise at reelle samproduksjonsfordeler vil gå tapt, bør det tillates et avvik fra hovedregelen.

Dette forslaget innebærer at det må etableres egne prosedyrer for å vurdere søknader om å få godkjent samproduksjon.

Krav til dekning av fullfordelte kostnader
Det er en etablert rettspraksis på at minstekravet til kostnadsdekning for markedsdominerende foretak skal være merkostnadene. Hvis markedsdominerende selskaper tar lavere priser, foreligger underprising i strid med forbudet mot misbruk av markedsdominans. Det er etter min vurdering ryddig - og i tråd med formålet om å skape sunne konkurranseforhold - om dette prinsippet blir etablert som et ex ante-krav til offentlige foretak. Prinsippet bør også gjelde i tilfeller der offentlige foretak ikke er markedsdominerende i konkurransemarkedet. Dette har igjen sammenheng med at det offentlige kan ha sterkere incentiver til å prise til under merkostnader enn et profittmaksimerende privat foretak.

I På like vilkår? anbefaler forfatterne at utgangspunktet bør være at inntektene i den konkurranseutsatte virksomheten er tilstrekkelige til å dekke fullfordelte kostnader, som går ut på at felleskostnadene fordeles mellom de ulike aktivitetene til den dominerende offentlige aktøren. Et slikt krav reflekteres ikke i de gjeldende konkurranseregler om misbruk av dominerende stilling. Fullfordelte kostnader vil typisk være høyere enn merkostnader. Anbefalingene til forfatterne synes således å legge til grunn at det skal gjelde strengere krav til private foretak enn til offentlige foretak. Det er ikke noe i loven som tilsier en slik praksis og tilsynet vil legge til grunn prinsippene i AKZO-saken og Deutsche Post-saken også ved vurdering av ulovlig underprising i offentlige foretak.

Spørsmålet er om det offentlige bør gå et skritt lengre og stille krav om inndekning av fullfordelte felleskostnader. Jeg synes det i rapporten er blitt presentert flere gode argumenter for et slikt krav, men vil her trekke frem et viktig motargument. Siden merkostnadene normalt er lavere enn fullfordelte kostnader, innebærer et krav om inndekning av fullfordelte kostnader at forbrukerne i konkurransemarkedet ikke får nyte godt av kostnadsgevinstene ved samproduksjon. Hvis det faktisk foreligger betydelige samproduksjonsfordeler, er det også grunn til å la foretaket sette pris ned mot merkostnad.

Denne problemstillingen minner om spørsmålet om i hvilken grad dominerende foretak skal få delta aktivt i konkurransen: problemet med å skille mellom aggressiv priskonkurranse, som er ønsket, og konkurranseskadelig underprising, som er uønsket. Diskusjonen kan ta utgangspunkt i følgende figur:

I prinsippet går det et klart definert skille mellom lovlige (lys rosa område) og ulovlige priser (mørk rosa område). I praksis vil det være en gråsone mellom det lovlige og det ulovlige området. I gråsoneområdet vil både foretakene og konkurransemyndigheten være i tvil om saksforholdet er i det "mørk rosa" eller det "lys rosa" området. Dette gråsoneområdet må både regulanten Konkurransetilsynet og foretakene forholde seg til.

Hvis Konkurransetilsynet griper inn ex post mot handlinger som foregår i gråsonen, reduserer det faren for at myndighetene ikke griper inn mot en konkurransebegrensning de burde ha grepet inn mot (Type 2-feil). Men det øker også faren for at myndighetene griper inn mot noe de ikke burde ha grepet inn mot (Type 1-feil).

Tilsvarende vil ex ante reguleringer som hindrer offentlige foretak i å bevege seg inn i gråsoneområdet, kunne føre til både Type 1- og Type 2-feil. Faren for Type 2-feil blir redusert, men faren for Type 1-feil øker.

Dersom foretakene bare opererer i det klart lovlige området, er de sikret mot sanksjoner. Men samfunnet går glipp av produkter til enda lavere priser. Ved å pålegge offentlige foretak et krav om å dekke fullfordelte kostnader, sikrer vi oss mot ulovlig lave priser, men samtidig risikerer vi å gå glipp av noe av fordelene ved en sterkere konkurranse.

Det er ønskelig at dominerende foretak, også offentlige foretak, konkurrerer hardt i markedet, det vil si at de presser prisene ned mot det ulovlige området. Dersom disse foretakene priser enda lavere, begår de imidlertid et lovbrudd som er gjenstand for sanksjonering fra Konkurransetilsynet.

Enkelte har kritisert Konkurransetilsynet for gjennom sin håndhevingspraksis å hindre samfunnsøkonomisk ønskelig priskonkurranse fra dominerende foretak. (7) Det er interessant å konstatere at forfatterne av På like vilkår? går inn for et krav til kostnadsdekning for offentlige foretak som vil hindre den samme aggressive priskonkurransen fra offentlige foretak, som i mange sammenhenger heller ikke vil være dominerende i konkurransemarkedet.

Konkurransetilsynet ønsker å legge til rette for sterk priskonkurranse, både fra private markedsdominerende foretak og fra offentlige foretak. Tilsynet er derfor skeptiske til å vedta ex ante reguleringer som reduserer priskonkurransen fra disse foretakene. Et bedre alternativ er å jobbe for å redusere gråsoneområdet mest mulig. Som nevnt tidligere bør det være opp til det offentlige foretaket å godtgjøre at det faktisk foreligger samproduksjonsfordeler. Ved vurderingen av om kravet er oppnådd, må merkostnader identifiseres. Dette vil bidra til å redusere gråsonen.

AVSLUTNING

Det er i alles interesse å legge til rette for sunn konkurranse. I lengden er det uholdbart med store konflikter mellom offentlige og private aktører. For å få til sunn konkurranse, bør det vurderes å sette klare ex ante-krav til offentlig ervervsvirksomhet, i form av et pålegg om selskapsmessig utskilling av konkurransevirksomheten.

Det bør kunne gjøres unntak fra denne hovedregelen dersom det kan godtgjøres at det foreligger betydelige samproduksjonsfordeler. Det må være opp til den offentlige aktøren å godtgjøre slike fordeler.

Ved identifisering av samproduksjonsfordeler må merkostnader identifiseres og krav til kostnadsdekning spesifiseres. Det bør dernest gjennomføres regelmessig kontroll med at kravet til inntjening faktisk blir oppnådd.

 

Artikkelen er basert på et foredrag holdt på Konkurransetilsynets konferanse om konkurransen mellom offentlig og privat sektor 12. april 2005. Takk til Lars Sørgard, Mads Magnussen og Kenneth Fjell for nyttige kommentarer.

 

FOTNOTER:

1. Lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger
2. Sak C-62/86 AKZO v Commission [1991] ECR I-3359.
3. EFT [2001] L 125/27
4. Se Kommisjonens Discussion paper on the application of Article 82 (2005), avsnitt 122.
5. Se Konkurransetilsynets avgjørelse A2005/28 Reno-Vest, av 7. september 2005.
6. Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall
7. Se Øystein Foros og Erling Hjelmeng, Virker konkurranseloven prisdrivende?, Økonomisk Forum 1/2006. Påstandene blir i forrige nummer av Økonomisk
   Forum imøtegått av Mads Magnussen og Lars Sørgard i artikkelen «Rovprising og strategisk bruk av konkurranseloven - En kommentar til Øystein Foros og
   Erling Hjelmeng»

REFERANSER:

Bjørnenak, Trond, Dag Morten Dalen, Nils-Henrik M. von der Fehr, Trond E. Olsen og Gaute Torsvik (2005): På like vilkår? En analyse av konkurranse mellom offentlige og private foretak, Skrifter fra Konkurransetilsynet. Oslo/Bergen: Konkurransetilsynet, februar 2005.